政府投资基金投资股权如何实现退出？审计、评估、进场交易是否为必需？
作者：鸣棠柚
为了更好扶持创新创业企业、支持产业升级优化及积极整合社会资源等，在实践中出现了专门由政府出资或参与出资设立的投资基金企业，并由该类企业对外通过股权投资等方式参与企业运营并进行市场化运作。
但该类企业又不完全适用国有企业的相关规定，故待其出现法定或约定事由需退出投资股权企业时，如何退出、退出的方式及原则以及退出是否需要审计、评估、进场交易等，成为了实践中亟待明确和解决的问题。
本文即在介绍有关政府投资基金定义基础上，结合相关法律法规等，对政府投资基金投资股权在实务中的退出进行探讨。
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基本定义及适用
（1）概念及定义
纵观有关由政府出资设立的基金企业并对外进行股权投资的法律法规，各类称呼表述并不统一，有称“政府投资基金”（《政府投资基金暂行管理办法》规定），有称“政府出资产业投资基金”（《政府出资产业投资基金管理暂行办法》规定），还有称“政府设立的各类股权投资基金”（《企业国有资产交易监督管理办法》规定）等，因本文主要是对政府出资基金投资股权的退出进行探讨研究，为统一行文表述，本文主要采取政府投资基金对该类基金企业进行表述。
根据《政府投资基金暂行管理办法》第2条、《政府出资产业投资基金管理暂行办法》第2条规定，政府投资基金一般是指由政府通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等予以单独或与社会资本共同出资设立，并多采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展，支持相关产业和领域发展的资金。
简单来说，即为由政府直接或间接出资设立的股权投资基金或创业投资基金，并借由该类基金投资于非公开交易的企业股权，以市场化、法治化原则，参与企业运营管理。
根据前述规定，政府投资基金可以采用公司制、合伙制以及契约制（如信托方式）形式设立，且政府投资基金多用于支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级和发展以及基础设施和公共服务领域，主要投资的目的在于吸引社会资金投入政府支持领域和产业、优化政府投资方式、发挥政府资金引导作用、促进国民经济的持续健康发展。
（2）适用问题
政府投资基金投资股权不等同于一般的私募基金投资股权。一般的私募进行股权投资因主要投资目的出于获取高利润、实现资本增值的需要，法律法规并未作出过多限制要求，更多的是由市场予以调节。
而政府投资基金兼具政府出资及社会资本出资形式，也就决定了其不仅要适用一般国有企业受监管的法律法规及约束，也要考虑社会资本进入后的运作模式。
比如《企业国有资产交易监督管理办法》第66条规定、以及《政府投资基金暂行管理办法》第10条规定的“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”原则，规定了政府投资基金投资股权并不完全适用国有企业对外投资的强监管形式，由其他法律法规予以明确，而且还明确了政府出资部门一般不参与政府投资基金投资股权等日常管理事务，弱化政府对该类基金的监管，更强调该类基金的市场化自主运作，符合这类基金设立的原则与目的。
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政府投资基金退出投资股权的
实务困惑及建议
（1）退出的方式及原则
一般私募股权投资基金的退出方式包括IPO、M&A、股权转让、股权回购、破产清算等。
根据《政府投资基金暂行管理办法》第十一条，政府投资基金的募资、投资、投后管理、清算、退出等通过市场化运作方式，但有关政府出资部门应指导基金建立科学决策机制。
由此可以看出，我国对政府投资基金投资股权的退出适用市场化运作方式，未严格限制具体的退出方式及类型，并强调政府的指导作用。
这一点也在一些地方性规定中予以证实，比如《河南省人民政府关于省级财政性涉企资金基金化改革的实施意见》（豫政〔2015〕17号）第二条，规定政府投资基金可以根据章程或协议约定等市场化方式退出，退出方式包括IPO、股权回购及转让、清算等，同时鼓励政府投资基金自主、独立决策有关退出事宜，总体强调政府投资基金退出时的市场化作用与政府作用有机结合方式。
（2）退出投资股权是否需经审计、评估或进场交易
对于一般的国有企业，根据《企业国有资产法》《企业国有资产交易监督管理办法》第11条、12条、13条，转让投资股权需要委托会计师事务所对转让标的企业进行审计、委托评估机构对转让标的进行资产评估以及通过产权市场公开进行。但对于政府投资基金投资股权的转让、退出是否适用上述法律规定？
根据我国现行法律法规，非金融、文化类企业的国有资产监管规范体系主要由《企业国有资产法》《企业国有资产交易监督管理办法》等文件构成。《企业国有资产法》第76条规定：“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”《企业国有资产交易监督管理办法》第66条规定：“政府设立的各类股权投资基金投资形成企业产（股）权对外转让，按照有关法律法规规定执行。”
因此，根据前述规定的逻辑体系，针对政府投资基金，其对外转让基金投资所形成的股权等资产，并不直接适用《企业国有资产法》《企业国有资产交易监督管理办法》等的规定，不以评估和进场交易作为必要程序。并根据《政府投资基金暂行管理办法》第21条等规定“政府投资基金退出投资股权首先应根据章程约定条件退出；没有约定的，方通过评估确定投资基金价格”，但未对必须进场交易作出任何规定。
但根据《政府投资基金暂行管理办法》背后的立法目的，我们认为既然投资股权的方案或者章程中约定了退出条件、价格，且已经由有关决策机构（包括政府出资部门）认可，如果后期再以评估或者进场交易作为退出条件，则不符合法律规定及背后的立法目的。因此，对于政府投资基金投资股权的退出并不必须经审计、评估或进场交易。
（3）以股权回购方式退出是否需经审批以及股权回购价格如何确定
① 根据前述可知，政府投资基金可以根据基金章程或协议约定采用股权回购方式退出。对于采用股权回购方式退出股权投资的，因政府投资基金兼具国有企业性质，该类股权回购条款是否需要根据《公司法》第66条、《企业国有资产法》第30条等规定进行审批方能生效？
《公司法》第66条，规定了国有企业合并、分立、解散、申请破产等需要审批，《企业国有资产法》第30条规定国有企业进行重大投资需要遵守法律法规及章程规定，根据这两项规定，前一条对国有企业需要审批的内容与范围进行了列举、后一条仅要求国有企业进行股权投资这类重大投资需要符合法律规定及章程规定，均无法直接得出政府投资基金以股权回购方式退出投资股权需经审批方能生效这一内容。
并且根据《企业国有资产法》第31、32、33条，国有独资企业的重大事项包括合并、分立、增减资本、发债、分配利润、解散、破产，由履行出资人职责的机构决定，但并不包含股权回购这一事项；国有控股、参股企业的这类合并、分立、增减资本、发债、进行重大投资、大额担保、分配利润、解散、破产重大事项，虽包含股权回购在内，但仅需根据法律法规及公司章程，由股东会或董事会决定，无需由履行出资人职责的机构决定，即无需经审批。
因此，无论是根据与国有企业决策有关的法律规定，还是《公司法》的相关规定，政府投资基金以股权回购方式退出的，相关股权回购条款无需经审批才能生效，只需符合法律法规及内部章程规定的决策程序即可，并经当事人自愿达成。
② 另外，对于以股权回购方式退出的，如何确定股权回购价格呢？
由于政府投资基金对外投资所形成的资产并不直接适用《企业国有资产法》、《企业国有资产交易监督管理办法》等的规定，并不必须履行评估、进场交易的流程，且根据《政府投资基金暂行管理办法》第2条、第10条、第11条等规定，政府投资基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则，在投资、退出时进行市场化运作。
因此，政府投资基金在以股权回购方式退出时，如已通过内部决策机构批准而签订的投资协议中明确约定了回购价格的情况下，协议各方应按照约定的定价方式确定回购价格，而不必须经审计或评估。
② 如以股权回购方式退出，相关股权回购条款也无需政府机构等审批，只要符合合同成立生效一般原则及当事人内部决策程序即可，同时回购价格也以相关投资协议约定为准，无需审计或评估。
作者简介
鸣棠柚：一个勤勤恳恳试图将法律知识转化为实操的法律搬运工。国企合规之路任重而道远，每一步探索都极为珍贵！这些先行者们的经验指导，值得收藏！快来扫码获取👇
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